工程挂靠管理办法如何制定才能有效规范行业行为？
在建筑行业中，工程挂靠是一种长期存在的现象，指无资质或资质等级较低的施工单位借用有资质企业的名义承揽工程项目，并向被挂靠企业支付一定费用。这种模式虽然在一定程度上解决了部分企业“无资质难承接项目”的困境，但因其缺乏有效监管，导致工程质量、安全生产、合同履约等方面存在严重风险，甚至成为腐败滋生的温床。因此，制定科学、合理且具有可操作性的《工程挂靠管理办法》已成为当前建筑业治理的关键任务。
一、明确挂靠行为的法律定性与责任边界
首先，《工程挂靠管理办法》必须从法律层面厘清挂靠行为的本质属性。根据《中华人民共和国建筑法》第26条及《建设工程质量管理条例》第25条，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，也禁止以任何形式允许其他单位或个人使用本单位的资质证书、营业执照等进行施工。这表明：挂靠行为本质上属于违法行为，应予以严格限制和打击。
然而，在实际执行中，许多地方政府出于地方经济发展考虑，对挂靠采取“睁一只眼闭一只眼”的态度。这就要求管理办法不仅要明确违法性质，还要细化责任划分机制。例如，应规定：若发生质量安全事故，由挂靠方承担主要责任，被挂靠方负连带责任；若因挂靠行为引发行政处罚或刑事责任，则双方均需依法追责，不得以“形式合法”逃避法律责任。
二、建立全过程动态监管体系
传统管理方式往往停留在事前审批环节（如资质审查），忽视了项目实施过程中的监督。为此，《工程挂靠管理办法》应构建“事前准入+事中监控+事后追溯”的全流程闭环管理体系。
- 事前准入：设立挂靠备案制度，要求所有拟开展挂靠业务的企业提交详细资料（包括但不限于项目背景、资金来源、人员配置、技术方案等），经住建部门审核后方可登记备案。同时引入信用评分机制，将挂靠企业的历史履约情况、行政处罚记录纳入评估范围。
- 事中监控：依托智慧工地平台，强制要求挂靠项目安装远程视频监控系统、实名制考勤设备，并接入省级建筑市场监管平台。监管部门可通过大数据比对，实时掌握施工现场人员变动、材料进场、工序进度等情况，及时发现违规行为。
- 事后追溯：建立挂靠项目档案库，实行终身责任制。一旦发生质量缺陷或安全事故，无论项目是否完工，均可追溯至挂靠双方及其管理人员，依法追究其法律责任。
三、强化信息化手段赋能管理效能
随着数字政府建设加速推进，信息化是提升挂靠管理效率的核心抓手。管理办法应明确规定：
- 统一开发全国统一的“工程挂靠信息管理系统”，实现跨地区、跨层级的数据共享与协同监管；
- 推动电子签章、区块链存证技术在挂靠合同中的应用，确保合同真实性、不可篡改性；
- 鼓励第三方专业机构（如造价咨询公司、监理单位）参与挂靠项目的全过程服务，形成多方制衡机制。
通过信息化手段，不仅能减少人为干预空间，还能提高数据透明度，增强公众监督能力。例如，某省试点推行“挂靠项目二维码公示制度”，市民扫码即可查看该项目的挂靠关系、责任人、施工进度等信息，极大提升了社会监督效力。
四、完善激励与惩戒机制
单纯依靠惩罚无法根治挂靠乱象，还需配套建立正向激励机制，引导企业合规经营。
激励措施：
- 对主动退出挂靠行为、完成资质升级的企业给予财政补贴或税收优惠；
- 将诚信挂靠企业纳入“白名单”，优先推荐参与政府投资项目建设；
- 支持符合条件的挂靠项目申报国家级优质工程奖、绿色建筑示范工程等荣誉。
惩戒措施：
- 对首次发现挂靠行为的企业，责令限期整改并处以罚款；
- 对屡次违规或造成重大安全事故的，吊销资质证书，列入失信黑名单；
- 涉嫌犯罪的，移送司法机关处理，追究刑事责任。
值得注意的是，惩戒不应仅针对挂靠方，还应延伸至被挂靠企业。现实中不少企业明知挂靠违法仍默许甚至主动提供资质，这类行为更应严惩，以起到震慑作用。
五、加强跨部门协作与社会共治
挂靠问题涉及住建、市场监管、税务、公安等多个部门，单靠住建部门难以全面治理。《工程挂靠管理办法》应明确提出建立“多部门联动执法机制”：
- 住建部门负责资质审查与工程质量安全监管；
- 市场监管部门负责查处虚假注册、伪造证件等行为；
- 税务部门负责核查挂靠收入是否如实申报纳税；
- 公安机关负责打击伪造印章、合同诈骗等违法犯罪活动。
此外，还应鼓励行业协会、媒体、公众参与监督。例如，设立“挂靠举报奖励基金”，对提供有效线索的公民给予现金奖励；定期发布《工程挂靠典型案例通报》，曝光典型违法行为，形成舆论压力。
六、推动政策落地与持续优化
任何好的管理办法都需要强有力的执行力保障。建议：
- 将挂靠治理成效纳入地方政府绩效考核指标，倒逼基层落实责任；
- 每年组织专项督查，重点检查是否存在“纸面挂靠”、“虚假备案”等问题；
- 设立专家评审委员会，定期评估管理办法实施效果，根据行业发展变化适时修订完善。
例如，江苏省自2023年起试行“挂靠整治三年行动计划”，通过信息化监管+联合执法+信用惩戒组合拳，使全省挂靠项目数量同比下降47%，质量安全事故率下降62%，为全国提供了可复制的经验。
结语
工程挂靠不仅是经济问题，更是法治问题和社会治理问题。只有通过系统化、精细化、数字化的管理制度设计，才能真正实现从“被动应对”到“主动治理”的转变。未来的工程挂靠管理办法，应朝着“制度清晰、流程闭环、责任明确、技术赋能、多元共治”的方向发展，为建筑业高质量发展筑牢根基。
