人防工程管理规定：如何确保战时防空与平时利用的双重效能

人民防空工程（简称“人防工程”）是国家国防体系的重要组成部分，其核心功能是在战争或重大灾害发生时为人民群众提供安全庇护。随着城市化进程加快和地下空间开发日益深入，人防工程的规模不断扩大，功能日趋多元，从单纯的防空掩体发展为集应急避难、物资储备、交通疏导等于一体的综合性基础设施。因此，科学制定并严格执行《人防工程管理规定》，不仅关乎国家安全战略实施，也直接影响城市运行韧性与民生福祉。

一、人防工程管理规定的法律基础与政策演进

我国人防工程管理最早可追溯至20世纪50年代，随着《中华人民共和国人民防空法》（1996年颁布，2017年修订）的出台，相关管理规范逐步完善。该法律明确规定了人防工程的规划、建设、维护、使用和监督管理职责，确立了“谁建设、谁负责，谁使用、谁管理”的基本原则。此后，《人民防空工程建设管理规定》《人防工程维护管理技术规程》等一系列配套规章相继发布，构建起覆盖全生命周期的法规体系。

近年来，国家发改委、住建部、自然资源部等部门联合推动“平战结合”政策落地，强调在保障战备功能的前提下，鼓励人防工程在平时用于商业、停车、仓储等功能，提升资源利用率。例如，《关于进一步加强人民防空工程平战结合工作的指导意见》明确要求各地建立“人防工程台账+信息化管理系统”，实现动态监管与智能调度。

二、人防工程管理的关键环节解析

1. 规划设计阶段：统筹兼顾战备与城市功能

人防工程的设计必须严格遵循《人民防空地下室设计规范》（GB50038-2005），根据所在区域的人口密度、建筑布局、交通网络等因素合理确定防护等级（如核生化防护、抗爆能力）、掩蔽人数及出入口数量。特别要注意的是，新建民用建筑应按比例配建人防工程（通常为地面建筑面积的2%-5%），不得擅自减免或挪用。

在城市更新过程中，老旧城区改造项目需同步评估人防设施现状，对不符合现行标准的部分进行加固或重建。例如，北京、上海等地已试点将地铁站、地下商场与人防工程一体化设计，既满足日常通行需求，又具备战时快速转换能力。

2. 建设施工阶段：严控质量与验收流程

施工单位必须具备相应资质，并严格按照批准图纸施工。关键部位如密闭门、通风系统、防爆地漏等需由专业机构检测认证。竣工后，须经当地人防主管部门组织专项验收，重点核查结构强度、防水性能、疏散通道畅通性等指标。

为防止“重建设轻管理”，部分地区推行“竣工即移交”机制，即工程完工后直接纳入地方人防资产管理平台，避免因权属不清导致后续维护缺失。

3. 日常运维管理：制度化与智能化并行

当前全国约有40万处人防工程，其中近70%处于使用状态。但部分单位存在“只用不管”现象，如消防设施失效、通风设备积尘、积水渗漏等问题频发。为此，《人防工程维护管理技术规程》提出“五定”原则：定岗、定责、定时、定检、定修。

北京市朝阳区率先试点“智慧人防”系统，通过物联网传感器实时监测温度、湿度、空气质量、水位变化等数据，一旦异常自动报警并推送至管理人员手机端。此类数字化手段显著提升了响应效率，降低人工巡检成本。

4. 平战转换机制：从静态到动态的灵活调整

所谓“平战结合”，是指在平时允许适度开发利用人防工程，在战时能够迅速恢复其防护功能。这需要预先制定详细的《平战转换预案》，包括人员撤离路线、物资调配计划、电力通信保障措施等。

典型案例如成都市某大型地下停车场，在非紧急状态下作为商业用途，设有明显标识引导车辆进出；一旦启动战时模式，可通过一键操作关闭非必要出入口，开启备用电源和净化装置，使整个空间在4小时内完成从“停车场”向“掩蔽所”的转换。

三、存在的主要问题与挑战

1. 管理责任模糊，多头治理现象突出

部分人防工程归属不明，有的属于军队、有的归地方政府、有的由开发商代管，导致维修资金难以落实，责任推诿严重。例如，一些老旧小区人防设施因产权不清长期失修，形成安全隐患。

2. 经费投入不足，维护滞后

许多地区财政预算中未单列人防工程专项维护费用，依赖临时拨款或企业自筹，造成年度维修计划难以执行。据调查，约30%的老旧人防工程存在不同程度的结构性损伤。

3. 技术标准更新滞后，适应新型威胁能力弱

现有规范多基于传统空袭场景制定，面对高超音速武器、电磁脉冲攻击等新型威胁时反应迟缓。同时，对于极端气候事件（如洪水倒灌、地震破坏）缺乏针对性防护措施。

4. 公众认知度低，参与意识薄弱

多数市民不了解身边人防工程的存在及其功能，更不知晓战时如何正确使用。宣传教育形式单一，未能有效融入社区治理与学校教育体系。

四、优化建议与未来发展方向

1. 完善法律法规体系，强化刚性约束

建议修订《人民防空法》，增加“人防工程所有权登记”条款，明确政府、业主、运营方三方权利义务；探索建立“人防工程保险制度”，鼓励社会资本参与投资与运维。

2. 推动数字化转型，打造智慧管理体系

依托城市大脑平台，整合人防工程地理信息、结构健康监测、视频监控、应急指挥等功能，形成统一的数据中台。推广AI图像识别技术用于自动巡检，减少人为疏漏。

3. 强化平战转换能力建设，开展常态化演练

每年至少组织一次全市范围内的“人防工程平战转换实战演练”，模拟突发情况下的快速切换流程，检验应急预案可行性。同时，设立“人防体验馆”向公众开放，增强社会认同感。

4. 构建多元化融资机制，激发市场活力

鼓励采用PPP模式引入专业运营公司，实行“政府主导+市场化运作”。对于社会效益显著的项目，给予税收减免、土地优惠等政策支持。

5. 加强科普宣传，提升全民防护素养

将人防知识纳入中小学必修课程，定期举办“防空警报试鸣日”活动，利用短视频、微信公众号等新媒体传播实用技能（如简易过滤口罩制作、应急包准备等）。形成“人人关心人防、人人参与防护”的良好氛围。

结语

人防工程不仅是战时的生命线，更是和平时期的城市韧性基石。只有通过健全法规、压实责任、科技赋能、全民参与，才能真正实现“平时可用、战时能用、关键时刻顶得上”的目标。未来，随着智慧城市建设和国家安全战略深化推进，人防工程管理必将迈向更加精细化、智能化、社会化的新阶段。