建设工程质量保证金管理暂行办法：如何规范工程款支付与风险防控？

在建筑行业蓬勃发展的背景下，工程质量成为社会关注的焦点。为保障建设工程的质量安全、维护建设单位和施工单位的合法权益，国家相关部门出台了《建设工程质量保证金管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。该办法自发布以来，对工程款结算机制、质保金比例、返还时限及监督管理等方面作出了系统规定。然而，在实际执行中，仍存在理解偏差、操作不规范、争议频发等问题。本文将深入解读《暂行办法》的核心内容，剖析其实施难点，并提出优化建议，旨在帮助建筑企业、建设单位及相关监管机构更好地落实政策要求，提升工程质量管理水平。

一、《暂行办法》出台背景与核心目标

随着我国城镇化进程加快和基础设施投资持续增长，建设工程规模不断扩大，质量安全问题日益突出。过去，部分项目存在质保金比例过高、返还滞后、资金占用严重等现象，导致施工企业现金流紧张，甚至引发拖欠农民工工资等社会问题。为此，《暂行办法》于2016年由住房和城乡建设部联合财政部印发，旨在建立科学合理的质量保证金制度，实现以下三大目标：

• 明确责任边界：通过制度设计，厘清建设单位与施工单位在质量保修期内的责任划分，避免推诿扯皮。
• 保障企业权益：合理控制质保金比例，缩短返还周期，缓解施工企业资金压力。
• 强化过程监管：推动从“事后追责”向“全过程管控”转变，促进工程质量源头治理。

二、《暂行办法》的主要条款解析

1. 质保金比例上限

根据《暂行办法》第五条，工程质量保证金的预留比例原则上不得超过工程价款结算总额的3%。这一规定打破了以往部分地区或项目高达5%-10%的惯例，体现了国家对中小企业资金链安全的关注。值得注意的是，若合同另有约定且不超过3%，可按合同执行；但超过3%的部分不得强制预留。

2. 返还时间节点与条件

第六条规定，缺陷责任期满后，建设单位应在14日内无息返还质保金。若因质量问题需扣留部分款项，则应按照合同约定处理，并书面说明理由。对于未经验收即投入使用的情况，也明确了“视为验收合格”的原则，从而防止建设单位以“未竣工”为由长期扣押质保金。

3. 不得变相延长返还期限

《暂行办法》第十一条特别强调，任何单位不得以任何形式拖延质保金返还时间。例如，不得将返还条件设置为“项目全部审计完成后再退还”，也不得以“财政拨款延迟”为借口推迟支付。此举有效遏制了地方政府和大型国企利用行政权力压低施工企业利润的行为。

4. 强化信息化管理和信用约束

第十三条指出，各地住建部门应建立统一的质量保证金管理系统，实现动态监控和信息共享。同时，对拒不返还质保金的建设单位，纳入不良行为记录，并向社会公示，形成信用惩戒机制。

三、实践中存在的问题与挑战

1. 地方执行标准不一

尽管中央有统一规定，但在地方层面，仍存在“上有政策、下有对策”的现象。例如，某些地区虽名义上执行3%上限，实则通过“履约保证金”“安全文明施工费”等方式变相收取更高费用，导致政策效果大打折扣。

2. 缺陷责任期认定模糊

部分项目工期长、分阶段验收复杂，如何界定“缺陷责任期”起点和终点成为争议焦点。有的施工单位主张从竣工验收之日起算，而建设单位则坚持从整个项目完工之日起计算，极易引发纠纷。

3. 担保替代机制尚未普及

虽然《暂行办法》鼓励采用银行保函、保险等方式替代现金质保金，但目前多数中小型施工企业因资质限制难以获得优质担保服务，反而被迫接受现金缴纳，加重负担。

4. 监督机制乏力

基层监管部门人力不足、专业能力有限，难以对大量工程项目进行实时监督。加之举报渠道不畅，导致违规行为发现难、查处难。

四、典型案例分析：某市地铁项目质保金纠纷事件

2023年，某省会城市地铁建设项目因质保金返还延迟引发集体投诉。该项目总投资约50亿元，施工单位为一家民营建筑公司。工程于2021年底竣工，但截至2024年6月仍未返还质保金（合计约1.5亿元），理由是“仍在审计过程中”。经调查发现，该项目虽已通过竣工验收，但建设单位迟迟未启动审计程序，实质上是利用财政拨款周期长的特点规避返还义务。

最终，在住建部门介入下，该市整改相关流程，限期返还质保金，并对涉事单位通报批评。此案反映出《暂行办法》在执行层面仍需加强刚性约束力。

五、优化建议：构建高效合规的质量保证金管理体系

1. 制定细化实施细则

建议省级住建主管部门结合本地实际，制定更具操作性的配套文件，明确质保金计算口径、返还流程、争议解决机制等内容，减少自由裁量空间。

2. 推广电子化审批与区块链存证

引入数字技术手段，如电子合同备案、在线支付平台、区块链存证等，提高质保金管理透明度，杜绝人为干预和虚假材料提交。

3. 完善担保替代制度

鼓励金融机构开发针对中小企业的低成本质保金担保产品，降低融资门槛。同时，探索引入工程质量保险制度，逐步替代传统现金质保模式。

4. 加强跨部门协同监管

建立住建、财政、审计、市场监管等部门联动机制，定期开展专项检查，对违规扣押、挪用质保金行为依法依规追责。

5. 建立激励机制

对按时返还质保金的企业给予信用加分，优先推荐参与政府采购和招投标；对屡次违规者列入黑名单，限制其市场准入资格。

六、结语：迈向高质量发展的制度保障

《建设工程质量保证金管理暂行办法》不仅是规范工程款支付的重要法规，更是推动建筑业转型升级的关键举措。只有真正落地见效，才能实现“保质量、促公平、稳市场”的多赢局面。未来，应进一步完善法律法规体系，强化执法监督力度，引导行业形成守信受益、失信受限的良好生态，助力我国建筑产业迈向高质量发展新时代。