水利工程产权与管理权如何分离才能实现高效治理与可持续发展？

在新时代水利高质量发展的背景下，水利工程的产权与管理权问题日益成为政策制定者、管理者和公众关注的焦点。传统模式下，产权与管理权往往高度集中于政府或国有单位，导致资源配置效率低下、责任边界模糊、维护资金不足、运营效率不高，甚至出现“重建设轻管理”的现象。因此，探索科学合理的产权与管理权分离机制，不仅关乎水利工程的长效运行，更是推动水资源治理体系现代化的关键一环。

一、什么是水利工程产权与管理权？它们有何区别？

水利工程产权是指对水利工程资产的所有权、使用权、收益权和处置权的总称，通常表现为法律意义上的归属关系。而管理权则涉及日常运行、维护、调度、安全监管等具体操作职责，属于运营管理层面的权限。

两者虽密切相关，但本质不同：产权是静态的法律权利，管理权是动态的执行过程。例如，一座水库的产权可能归属于地方政府或水利部门，但其日常运行可以由专业公司负责；再如农村小型农田灌溉设施，产权归村集体所有，但可委托第三方进行专业化管护。

二、当前我国水利工程产权与管理权存在的主要问题

1. 权责不清，多头管理

部分地区存在“谁建谁管”、“谁用谁管”的惯性思维，导致项目建成后无人问津，形成“建管脱节”。比如一些地方小型农田水利设施建成后长期缺乏维护，功能衰减严重，甚至报废。

2. 资金保障不足，运维难以为继

很多工程因缺乏稳定的财政投入和市场化融资渠道，仅靠行政拨款难以维持日常运行成本。据统计，全国约有30%的小型灌区处于失修状态，年均损失水量超百亿立方米。

3. 市场化程度低，社会参与不足

现有管理模式以政府主导为主，社会资本和农民合作社等多元主体参与有限，未能形成“共建共治共享”的良性生态。

4. 法律制度滞后，确权难度大

尽管《水法》《土地管理法》等已有相关规定，但在实际操作中，确权登记不完整、权属争议频发，特别是跨区域工程（如流域性水利工程）更易陷入扯皮局面。

三、国际经验借鉴：从英国到日本的产权与管理权改革实践

1. 英国：公共-私营合作（PPP）模式下的水务管理改革

自1989年英国将原国有水务公司私有化后，形成了“政府监管+企业运营”的格局。通过明确产权归属（由国家持有基础资产）、授权特许经营（企业负责日常运营），有效提升了服务质量和效率。例如伦敦泰晤士水务公司承担了超过800万人口的供水和污水处理任务，客户满意度持续保持高位。

2. 日本：农业用水协会自主管理模式的成功案例

日本在上世纪70年代开始推行“农协+水管会”制度，将农田灌溉系统的产权划归农户联合组织，管理权则由专业技术人员担任。这种模式既保障了农民对水利设施的参与感，又确保了技术专业性，目前全国超过70%的灌溉系统采用此类模式。

3. 美国：联邦-州-地方三级分权体系下的水资源治理

美国通过《清洁水法案》《水资源开发法案》等法律法规确立了清晰的权责划分机制，州政府拥有较大自主权，地方政府可根据本地需求灵活配置资源，同时引入市场机制（如用水权交易），促进节水型社会发展。

四、中国推进水利工程产权与管理权分离的路径建议

1. 分类施策：按工程类型确定产权归属与管理模式

应根据不同工程性质采取差异化策略：

• 大型骨干工程（如南水北调、三峡工程）：坚持国家所有制，实行“统一规划、分级管理”，强化中央与省级统筹能力；
• 中小型公益性工程（如城市防洪堤坝、农村饮水工程）：鼓励通过“确权到村”“以奖代补”方式赋予基层主体管理责任；
• 经营性工程（如水电站、生态旅游型水库）：支持引入社会资本，推行特许经营、BOT、PPP等方式，实现市场化运作。

2. 完善确权登记制度，夯实法治基础

加快推进水利工程不动产登记试点，建立覆盖全国的水利工程权属数据库。结合自然资源统一确权登记改革，明确不同类型工程的权属主体、边界范围、使用限制等内容，减少权属纠纷。

3. 推动管理权市场化改革，培育专业化运维队伍

鼓励成立区域性水利工程管理公司，承接多个项目的运营服务；推广“合同制管理”“托管外包”等模式，提升管理水平。同时加强人才培养，设立专项培训基金，打造一支懂技术、会管理、善沟通的专业团队。

4. 构建多元投融资机制，破解“钱从哪来”难题

可通过以下方式拓展资金来源：

• 设立水利发展基金，吸引财政和社会资本共同投入；
• 探索水权交易机制，在干旱地区试点“用水指标转让”，激励节水行为；
• 发行专项债券、绿色金融产品，支持重点工程建设与改造升级。

5. 强化监督评估机制，确保改革落地见效

建立绩效考核体系，对工程运行效率、水质达标率、群众满意度等指标进行量化评价。引入第三方评估机构定期开展审计与反馈，形成“目标设定—过程监控—结果应用”的闭环管理。

五、典型案例分析：浙江绍兴“两权分离”改革成效显著

绍兴市近年来率先在全国开展小型水利工程“两权分离”试点，取得良好效果：

• 全市完成1200余座小型水库、5000公里渠系确权登记，明晰产权归属；
• 推行“承包+托管”模式，由村委会或村民小组代表行使所有权，专业公司负责日常维护；
• 配套出台《小型水利工程管理办法》，明确各方责任与收益分配规则；
• 2023年数据显示，试点区域工程完好率达95%，维修响应时间缩短至平均2天以内，群众满意度达92%。

六、未来展望：迈向智慧化、协同化、可持续化的水利治理体系

随着数字技术的发展，未来水利工程的产权与管理权将更加注重信息化支撑。例如：

• 利用物联网、大数据平台实时监测工程运行状态，提升预警能力；
• 区块链技术可用于确权信息存证，防止篡改与纠纷；
• 构建“互联网+水利工程”服务平台，方便公众查询、报修、缴费等服务。

更重要的是，要打破部门壁垒，推动水利、农业农村、生态环境等部门协同治理，形成“横向联动、纵向贯通”的新型治理体系，真正让每一项水利工程都能“建得好、管得住、用得久”。

结语

水利工程产权与管理权的分离，并非简单的“分家”，而是为了更好地实现权责匹配、资源整合与效益最大化。只有通过制度创新、技术创新与机制创新相结合，才能走出一条符合国情、具有中国特色的现代水利治理之路。这不仅是对过去粗放式管理的反思，更是对未来高质量发展的回应。