工程未交付谁是管理人？如何明确责任归属与有效管理？
在工程项目管理中，一个常见但棘手的问题是：当工程尚未完成交付时，谁才是真正的管理责任人？这个问题不仅涉及合同约定、法律条款，还牵涉到实际操作中的权责划分、利益协调以及风险防控。尤其是在大型基建、房地产开发、市政工程等项目中，若没有清晰的管理主体界定，极易引发纠纷、工期延误甚至质量事故。
一、工程未交付阶段的定义与特征
所谓“工程未交付”，通常指项目已开工或部分完工，但尚未通过竣工验收、未移交给业主单位或使用方的状态。这一阶段具有以下几个显著特征：
- 所有权与使用权分离：虽然工程已建设完成一定比例，但产权仍属于施工单位或总承包方，未正式转移给业主。
- 多方利益交织：包括建设单位、施工单位、监理单位、设计单位、材料供应商等多个参与方，各自职责边界模糊。
- 风险集中爆发期：此阶段容易出现质量问题、安全事故、资金链断裂等问题，若无明确管理人，责任难以追责。
二、谁是工程未交付阶段的管理人？——从法律与实务角度分析
1. 合同约定优先原则
根据《中华人民共和国民法典》第788条至第804条的规定，建设工程合同中应明确各方的权利义务。如果合同明确规定由某一方（如总承包方、代建单位或指定管理机构）负责工程未交付期间的日常维护、安全管理及进度控制，则该方即为法定管理人。
例如，在PPP项目中，政府方常委托社会资本方进行运营前的运营管理，此时社会资本方就是事实上的管理人；而在传统施工总承包模式下，施工单位在工程未移交前负有保管和维护责任。
2. 实务操作中的常见角色
- 施工单位（总包/分包）：作为直接承建方，在未交付前对工程质量、安全、现场秩序负主要责任。这是最普遍的情况，尤其适用于住宅、厂房、桥梁等常规工程。
- 建设单位（业主）：部分情况下，业主可能派驻专人进驻工地进行监督，尤其是在关键节点（如主体结构封顶、设备安装调试）后，形成事实上的“临时管理人”角色。
- 第三方代管机构：在特殊情形下（如政府投资项目因资金问题停工、企业破产重组），地方政府或行业主管部门可能会指定专业机构代为管理，确保不发生安全隐患或资产流失。
- 监理单位：虽不具备独立管理权，但在日常巡查、隐患整改等方面承担监督职能，可视为辅助性管理人。
3. 法律视角下的“实质控制者”原则
司法实践中，法院往往依据“实质控制力”来判断谁是管理人。即便合同未明确约定，只要某一主体实际控制施工现场、拥有调度资源、承担维修责任，就可能被认定为事实上的管理人。
典型案例：某高速公路项目因开发商资金链断裂而停工，施工单位撤离，现场无人管理。当地住建局介入后，发现存在重大安全隐患（如边坡失稳、临时用电混乱）。最终法院判决由原施工单位继续承担管理责任，因其曾实际控制工地并签署过相关安全承诺书。
三、如何明确工程未交付阶段的管理人？——五步法建议
第一步：签订补充协议或专项授权书
若原合同未明确未交付期间的责任归属，应在项目停滞或延迟交付前，由各方协商签署补充协议，书面确认管理人的身份及其权限范围。内容应包括但不限于：
- 管理期限（起止时间）
- 具体职责清单（安全、环保、设备看护、资料整理等）
- 费用承担机制（是否支付管理费、是否有补偿）
- 违约责任条款
第二步：建立项目管理台账制度
无论谁担任管理人，都应建立详细的项目管理台账，记录每日巡查情况、异常事件处理流程、物资出入库明细等。这不仅是内部管理需要，也是未来责任追溯的重要依据。
第三步：设立应急响应机制
针对未交付工程可能出现的突发状况（如暴雨导致塌方、火灾、盗窃等），应提前制定应急预案，并指定一名负责人统筹协调。必要时可联合公安、消防、安监等部门开展联合演练。
第四步：引入信息化手段提升透明度
利用BIM技术、智慧工地平台、视频监控系统等数字化工具，实现对未交付工程的远程监管。这有助于增强各方信任感，减少推诿扯皮现象。
第五步：定期召开四方会议制度
建议由建设单位牵头，每两周召开一次由施工单位、监理单位、设计单位参加的例会，通报工程进展、存在的问题及改进措施。此举既能强化沟通效率，也能固化管理责任链条。
四、典型场景下的管理人识别案例
案例1：房地产烂尾楼的管理困境
某城市中心楼盘因开发商资金断裂长期停工，原施工单位撤离，现场沦为废墟。业主委员会多次投诉无果。当地政府依法成立“烂尾楼专项处置小组”，聘请物业公司代管场地，负责日常保洁、防盗、水电切断等工作，同时安排专人对接后续复工谈判。该案例说明，在缺乏合法管理人时，政府可依法介入，成为临时管理主体。
案例2：EPC总承包项目的交叉责任
某工业园区建设项目采用EPC模式，设计、采购、施工均由一家公司承包。工程完成后进入试运行阶段，但因设备调试失败未能如期交付。由于合同未明确试运行期间管理责任，各方互相推诿。后经仲裁机构裁定：EPC承包商在整个试运行期内承担全部管理责任，因其具备完整的履约能力和技术支撑体系。
案例3：政府投资项目的“名义管理”陷阱
某市污水厂改建工程由财政拨款建设，中标单位为本地国企。项目建成后因环保验收未通过无法交付。原施工单位声称“已完成施工任务，不再负责后续事项”。但经查实，其仍持有施工许可证且未办理移交手续，最终被判定为仍需承担管理责任直至正式移交。
五、避免管理真空的关键策略
为了避免工程未交付阶段出现责任空白，建议采取以下三项核心策略：
- 事前预防：在招标文件和合同中细化管理条款，特别是对于可能延期交付的项目，应设置“过渡期管理责任条款”，防止事后扯皮。
- 过程控制：实施全过程动态评估机制，定期检查是否存在管理断层，及时调整人员配置。
- 事后保障：设立履约保证金与信用评价体系，对未履行管理职责的行为纳入信用记录，形成刚性约束。
六、结语：让管理有据可依，让责任落地生根
工程未交付谁是管理人？这不是一个简单的归属问题，而是一个涉及法律合规、契约精神、风险意识和治理能力的综合命题。只有通过科学合理的制度设计、严谨细致的过程管控和多方协同的责任落实，才能真正实现“工程不停工、责任不断档”的目标。未来的工程建设管理，必须从“谁来做”转向“怎么做好”，让每一个环节都有人管、有人盯、有人担，这才是高质量发展的应有之义。
